Letture verdi, a colloquio con Fabio Giglioni

Professore ordinario di Diritto amministrativo presso la Sapienza Università di Roma, dove insegna Diritto amministrativo, Diritto della salute, Diritto dell’ambiente e diritto delle città e della sicurezza urbana, Fabio Giglioni ci racconta come la collaborazione tra amministrazioni, cittadini e comunità possa rafforzare la tutela ambientale e sostenere la transizione ecologica.

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L’amministrazione condivisa rappresenta una trasformazione profonda del rapporto tra cittadini e pubbliche amministrazioni. In un periodo in cui cresce la sfiducia verso le istituzioni, tale modello può contribuire a ricostruire un legame fiduciario tra cittadini e pubblica amministrazione?

L’amministrazione condivisa presuppone innanzitutto un cambiamento delle amministrazioni pubbliche. Nel mio libro sottolineo come questa sia oggi la sfida più difficile: esistono certamente esperienze molto interessanti, ma è ancora difficile affermare che questo modello rappresenti il tratto prevalente dell’azione amministrativa.

La vera meta dell’amministrazione condivisa è quindi trasformare le pubbliche amministrazioni. Se queste riescono ad accogliere realmente tale modello, possono contribuire in modo significativo a ricostruire la fiducia dei cittadini. La logica, infatti, è quella di un’amministrazione capace di valorizzare, riconoscere e intercettare le capacità e le risorse presenti nella società.

Il professor Gregorio Arena, che per primo ha elaborato questo modello, ha sempre parlato di “alleanza”. Un’amministrazione che considera i cittadini alleati e non semplici destinatari delle proprie decisioni è un’amministrazione che genera fiducia.

Laddove questo approccio è stato sperimentato, le risposte dei cittadini sono state molto positive e incoraggianti. Anche i dipendenti pubblici hanno riscoperto una nuova missione e un diverso significato del proprio lavoro. Certamente ciò richiede un cambiamento organizzativo e può essere percepito come un aggravio di lavoro. In realtà non si tratta tanto di lavorare di più, quanto di lavorare in modo diverso.

La transizione ecologica richiede non solo decisioni pubbliche efficaci, ma anche il coinvolgimento attivo di cittadini, associazioni e comunità locali. In che modo l’amministrazione condivisa può contribuire a rendere più efficaci e condivise le politiche ambientali?

C’è una perfetta contiguità tra il modello dell’amministrazione condivisa e gli obiettivi di tutela dell’ambiente. Lo stesso Codice dell’ambiente, infatti, individua una pluralità di soggetti chiamati a contribuire al raggiungimento degli obiettivi di tutela ambientale. Certamente esiste una responsabilità primaria delle istituzioni e delle amministrazioni pubbliche, ma il legislatore riconosce esplicitamente anche il ruolo dei cittadini, delle associazioni e degli operatori economici.

La tutela dell’ambiente richiede dunque solidarietà e partecipazione diffusa. In questo contesto l’amministrazione condivisa trova una naturale collocazione, poiché si fonda proprio sul contributo dei cittadini e dei soggetti esterni all’amministrazione per il perseguimento di interessi generali.

Esiste quindi una forte sintonia tra il modello dell’amministrazione condivisa e gli obiettivi della transizione ecologica. Le grandi sfide ambientali richiedono infatti il coinvolgimento attivo della società e l’amministrazione condivisa è pensata proprio per valorizzare questo contributo.

È importante però precisare un aspetto: l’amministrazione condivisa non agisce principalmente sul piano della partecipazione alle decisioni, ma su quello dell’operatività. Il coinvolgimento dei cittadini si misura non tanto in termini di partecipazione alle decisioni quanto attraverso azioni concrete finalizzate al raggiungimento di risultati di interesse generale: la cura del territorio, la tutela dei corsi d’acqua, la gestione delle risorse naturali, il monitoraggio e molte altre azioni che contribuiscono in modo diretto alla protezione dell’ambiente.

Le agenzie ambientali producono dati e conoscenze scientifiche indispensabili per la tutela del territorio. Vede spazi per forme di amministrazione condivisa che valorizzino anche il contributo dei cittadini, ad esempio attraverso esperienze di monitoraggio civico e citizen science?

Certamente sì, a condizione che si tenga presente un principio fondamentale: l’amministrazione condivisa deve integrare, non sostituire, le attività istituzionali.

Non immagino che la citizen science o il monitoraggio civico possano prendere il posto del lavoro svolto dai ricercatori e dai tecnici delle agenzie ambientali. È giusto che esistano professionalità specializzate incaricate di raccogliere, elaborare e interpretare i dati scientifici.

Il punto è un altro. Le informazioni raccolte dalle istituzioni, per quanto accurate, non sempre riescono a coprire tutti gli aspetti che possono essere rilevanti per una comunità. I cittadini possono contribuire ad ampliare il quadro conoscitivo, evidenziando fenomeni, problemi o esigenze che altrimenti rischierebbero di non emergere.

Le amministrazioni possono considerare prioritarie alcune informazioni, mentre i residenti e le comunità locali possono percepire come importanti altri aspetti del territorio. Se i cittadini riescono a organizzarsi e a produrre dati o osservazioni utili ad arricchire il patrimonio informativo disponibile, il loro contributo può diventare molto prezioso.

La diffidenza è comprensibile quando si immagina di sostituire il lavoro dei professionisti con quello dei cittadini. Ha invece meno ragione di esistere quando il contributo civico integra il lavoro istituzionale e riguarda fenomeni che non sono già osservati o monitorati dalle amministrazioni.

Esistono esempi molto interessanti. A Verona, ad esempio, è stata riconosciuta e valorizzata l’attività di un gruppo di cittadini che aveva realizzato un sistema di monitoraggio pluviometrico riferito a una specifica area del territorio particolarmente esposta a criticità idrogeologiche. Le informazioni raccolte non sostituivano quelle ufficiali, ma le integravano, offrendo un livello di dettaglio ulteriore utile per comprendere meglio il fenomeno.

Questo rappresenta un buon esempio di amministrazione condivisa applicata a una questione tecnico-scientifica: da un lato si salvaguarda il rigore delle competenze professionali, dall’altro si valorizzano le conoscenze e le sensibilità della comunità locale.

Di fronte a questioni ambientali spesso controverse, l’amministrazione condivisa può aiutare a prevenire conflitti e a costruire maggiore consenso pubblico? A quali condizioni?

Su questo tema sono piuttosto prudente. Negli anni si è discusso molto dell’utilizzo dell’amministrazione condivisa come strumento di gestione dei conflitti ambientali, ma personalmente ritengo che le due dimensioni vadano tenute distinte.

L’amministrazione condivisa si fonda sull’alleanza e sulla collaborazione. Il conflitto, invece, nasce quando quella collaborazione non esiste. È vero che un conflitto può trovare una soluzione condivisa e che un accordo può rappresentare un progresso rispetto alla situazione iniziale, ma non definirei questo processo come amministrazione condivisa.

Se facessimo coincidere le due cose, dovremmo concludere che l’amministrazione condivisa esiste da sempre, ogni volta che un conflitto viene risolto senza arrivare davanti a un giudice. Mi sembra invece più corretto considerare la gestione del conflitto come una realtà diversa.

Detto questo, l’amministrazione condivisa può certamente contribuire a prevenire i conflitti. Quando amministrazioni e cittadini riescono a costruire insieme percorsi di collaborazione per la gestione di questioni di interesse generale, è probabile che si riducano anche le occasioni di contrapposizione. Tuttavia, la prevenzione del conflitto è una possibile conseguenza dell’amministrazione condivisa, non il suo obiettivo principale.

Le grandi sfide ambientali, dal cambiamento climatico alla tutela della biodiversità, richiedono conoscenze scientifiche, capacità amministrativa e partecipazione civica. L’amministrazione condivisa può diventare uno strumento per integrare questi tre livelli? E quale ruolo immagina per le agenzie ambientali come ARPAT in questo percorso?

L’amministrazione condivisa, pur trovando un terreno particolarmente favorevole a livello locale e nelle amministrazioni di prossimità, non è in linea teorica preclusa alle agenzie ambientali come ARPAT. Tuttavia, la sua applicazione va valutata in relazione alla natura delle attività svolte dall’agenzia e al tipo di contributo che i cittadini possono effettivamente offrire.

L’integrazione tra amministrazione e cittadinanza può essere intesa in due sensi.

Da un lato, anche qualora ARPAT svolgesse in modo pienamente efficace tutte le proprie funzioni, resta importante mantenere un rapporto di ascolto verso la comunità. I cittadini possono infatti esprimere esigenze, sensibilità e informazioni utili che integrano le attività istituzionali, ad esempio attraverso segnalazioni o contributi conoscitivi (come nel caso del monitoraggio di fenomeni locali). In questo senso, l’amministrazione dovrebbe riconoscere che l’adempimento dei propri compiti non esaurisce tutti i bisogni informativi e conoscitivi presenti sul territorio.

Dall’altro lato, l’integrazione può riguardare il potenziamento operativo delle attività dell’agenzia. In alcuni ambiti, ARPAT può incontrare limiti o difficoltà organizzative o operative nel garantire una copertura completa delle proprie funzioni. In questi casi, i cittadini possono rappresentare una risorsa utile, contribuendo ad attività di monitoraggio, segnalazione e supporto.

Le attività tipiche di ARPAT — controllo, monitoraggio, studi e valutazioni ambientali — si prestano in modo particolare a forme di collaborazione con la cittadinanza. Ciò può rafforzare la capacità dell’agenzia di prevenire e contrastare situazioni critiche o illecite, anche attraverso forme strutturate di collaborazione con soggetti civici affidabili.

L’amministrazione condivisa può essere dunque uno strumento utile sia per integrare conoscenze e punti di vista della cittadinanza, sia per rafforzare l’efficacia operativa delle agenzie ambientali, purché venga costruita in modo coerente con le loro funzioni istituzionali.

Se dovessi individuare tre parole chiave per collegare l’amministrazione condivisa al lavoro di ARPAT, sceglierei quindi ascolto, integrazione e potenziamento.

Ascolto, perché ogni percorso di amministrazione condivisa parte dalla capacità dell’istituzione di dialogare con la comunità, raccogliendone bisogni, conoscenze e sensibilità.

Integrazione, perché il contributo dei cittadini non deve essere inteso come una sostituzione delle funzioni pubbliche. Al contrario, l’amministrazione condivisa si fonda sull’idea che cittadini e istituzioni possano collaborare, ciascuno con il proprio ruolo e le proprie competenze, per migliorare l’efficacia dell’azione pubblica.

Infine, potenziamento, perché questa collaborazione può rafforzare la capacità dell’agenzia di svolgere le proprie attività di monitoraggio, controllo e tutela ambientale. L’obiettivo non è rimpiazzare l’amministrazione, ma metterla nelle condizioni di operare meglio, grazie al contributo responsabile e organizzato della cittadinanza.