Intervista a Giovanna Pizzanelli, professoressa associata di Diritto amministrativo presso il Dipartimento di Scienze Politiche dell’Ateneo pisano

Abbiamo rivolto alcune domande a Giovanna Pizzanelli, professoressa associata di Diritto amministrativo presso il Dipartimento di Scienze Politiche dell’Ateneo pisano. Insegna diritto amministrativo e diritto dell’ambiente e della transizione energetica. Con lei abbiamo affrontato alcuni aspetti della recente Direttiva UE 2024/2881 (che abroga e sostituisce la Dir. 2008/50/CE relativa alla qualità dell’aria ambiente e la Dir. 2004/107/CE concernente l’arsenico, il cadmio, il mercurio, il nickel e gli idrocarburi policiclici aromatici nell’aria ambiente, recepite nell’ordinamento interno rispettivamente nel 2010 e nel 2007), che dovrà essere recepita dagli Stati membri UE entro l’11 dicembre 2026. In particolare, ci siamo soffermati sulle nuove disposizioni in materia di “accesso alla giustizia”, “risarcimento dei danni alla salute umana” e “sanzioni” (artt. 27-28-29 della Direttiva UE 2024/2881.

Possiamo parlare di un vero e proprio “diritto europeo alla salute ambientale” o il risarcimento resta una costruzione indiretta?

Posto che la norma sovranazionale attribuisce diritti individuali ai singoli, in caso di mancato riconoscimento nell’ordinamento interno di misure e azioni volte a dare effettiva attuazione della Direttiva saremmo di fronte a un caso di responsabilità dello Stato per violazione del diritto Ue.

Sebbene la previgente Direttiva 2008/50 non facesse riferimento espressamente ad un diritto all’aria pulita, già la Corte di giustizia (in causa C-361/88; C-237/07; C-723/17; C-752/18) aveva stabilito che la fissazione di valori limite di inquinamento atmosferico determina un diritto soggettivo; in conseguenza di ciò, alle persone fisiche e giuridiche direttamente interessate da un rischio per la salute umana legato al superamento dei valori massimi o delle soglie di allarme deve essere garantita la possibilità di rivolgersi al giudice.

Ora la Direttiva UE 2024/2881 obbliga gli Stati membri a prevedere norme interne finalizzate a garantire una procedura di ricorso dinanzi a un organo giurisdizionale o a un altro organo indipendente e imparziale istituito dalla legge affinché le persone fisiche la cui salute subisce un danno a causa di una violazione delle norme relative ai piani o tabelle di marcia, commessa intenzionalmente o per negligenza dalle autorità competenti, possano contestare la legittimità sostanziale e procedurale di decisioni, atti od omissioni degli Stati membri e ottenere un risarcimento per tale danno. Inoltre, gli Stati membri sono chiamati a determinare il regime di sanzioni da comminare in caso di violazione di disposizioni nazionali adottate in recepimento della Direttiva e ad adottare tutti i provvedimenti necessari per la loro applicazione.

È evidente l’impatto di una pronuncia della Corte di giustizia Ue (C-61/21) secondo la quale la previgente Direttiva UE 2008/50 non avrebbe attribuito esplicitamente diritti ai privati tali da far scaturire la responsabilità di uno Stato membro per danni causati ai singoli, ciononostante la violazione delle disposizioni della Direttiva sulla qualità dell’aria non avrebbe escluso la possibilità che la responsabilità dello Stato potesse sorgere sulla base del diritto interno, a condizioni meno restrittive rispetto a quelle previste dal diritto dell’Ue.

Qual è la differenza, in termini di responsabilità, tra una violazione intenzionale e una violazione colposa degli obblighi UE?

La violazione intenzionale presuppone il dolo, ma la differenza tra questa e l’ipotesi di violazione colposa degli obblighi Ue non incide sulla responsabilità per  inadempimento (che nel diritto Ue è in linea di principio una responsabilità di natura oggettiva). Ciò detto, il dolo rileva quale criterio per valutare la gravità della violazione ai fini della responsabilità risarcitoria.

La responsabilità dello Stato per inadempimento è di natura oggettiva, dunque non è necessario dimostrare la presenza di dolo o colpa per dimostrare il mancato rispetto degli obblighi derivanti dal diritto unionale.

Un piano per la qualità dell’aria formalmente adottato ma sostanzialmente inefficace può integrare una violazione del diritto UE?

Si, secondo un approccio tipicamente sostanziale. Con delibera del Consiglio dei Ministri del 30 giugno 2025 è stato adottato il Piano di azione nazionale per il miglioramento della qualità dell’aria in risposta a tre procedure di infrazione avviate dalla Commissione europea nei confronti dell’Italia rispettivamente nel 2014, nel 2015 e nel 2020, rispetto ai continui superamenti (e di lungo periodo) dei valori limite del particolato sottile (PM10), e a due condanne della Corte di giustizia Ue sopraggiunte rispettivamente nel 2020 e nel 2022.

Il Piano di azione nazionale prevede varie misure (di carattere generale e settoriale) e impegna diversi soggetti attuatori (amministrazione centrale ed enti territoriali e locali), ma qualora non si rilevasse efficace rispetto alla necessità di rispettare o valori limite annuali e giornalieri, ovvero le azioni previste non fossero idonee, concrete e tempestive, integrerebbe senz’altro una violazione del diritto unionale.

Solo i singoli cittadini direttamente danneggiati possono chiedere il risarcimento, o si aprono spazi per azioni collettive?

La Direttiva riconosce il diritto dei cittadini di agire di fronte alla giustizia per chiedere i danni in caso di mancato rispetto, da parte degli Stati membri, dei limiti di legge degli inquinanti e in generale degli obiettivi della Direttiva.

Ai fini dell’accesso alla giustizia, la Direttiva prevede che  l’interesse di qualsiasi organizzazione non governativa che promuove la protezione della salute umana o dell’ambiente e che rispetta i requisiti della legislazione nazionale sia considerato un elemento sufficiente. Tuttavia ai fini risarcitori la Direttiva richiama espressamente l’obbligo degli Stati membri di provvedere affinché le persone fisiche la cui salute subisce un danno a causa di una violazione delle norme nazionali di recepimento degli artt. 19 e 20 (si tratta di disposizioni relative alla predisposizione dei piani per la qualità dell’aria), commessa intenzionalmente o per negligenza dalle autorità competenti, abbiano il diritto di chiedere e ottenere un risarcimento per tale danno. In sostanza, i rimedi processuali esperibili e gli strumenti risarcitori applicabili sono rimessi alla definizione degli Stati membri. Pertanto, restano dubbi di effettività della tutela se pensiamo ai rimedi esperibili nell’ordinamento italiano.

La responsabilità ricade esclusivamente sullo Stato o può estendersi a Regioni, enti locali e autorità competenti? È ipotizzabile una corresponsabilità tra livelli di governo diversi?

La responsabilità dello Stato per violazione del diritto Ue ha due caratteristiche: da un lato, la colpa viene verificata mediante criteri obiettivi ed è sufficiente la violazione della regola comunitaria perché venga in essere l’illecito; dall’altro, la violazione si imputa allo Stato nazionale, quale che sia il soggetto o l’ente pubblico che in effetti ha messo in atto il comportamento lesivo. Si tratta dunque di una forma di responsabilità oggettiva, la cui funzione è di natura risarcitoria e di piena attuazione del diritto unionale.